Сами себе хозяева: как проходит децентрализация в Харьковской области

Децентрализация как вектор публичной политики выступает одним из основных направлений “еврореформ” в Украине. В принятом Верховной Радой два года назад “Плане законодательного обеспечения реформ” курс на децентрализацию предусматривался для самых разных сфер – правоохранительной, медицинской, образовательной. В то же время некоторые аспекты децентрализации так и не получили правового фундамента – о новом административно-территориальном устройстве, институте префектов, муниципальных дозорах и многом другом пока можно говорить только в будущем времени.

В свою очередь, мы проанализировали, что уже реализовано в рамках децентрализации. В планах – подготовка регулярных сезонных обзоров хода реформ на региональном уровне. Именно ввиду ассиметричного законодательного обеспечения разных аспектов децентрализации, в дебютном обзоре пяти прошедших месяцев (зима-весна) 2017 года мы более подробно остановимся на сюжетах объединения территориальных громад, роста местных бюджетов и воспроизводства локальных правящих групп, перед которыми открываются новые возможности.

Объединение громад

Предложенное выше широкое понимание децентрализации предполагает, что изменения должны почувствовать все украинцы. Вместе с тем, часто реформу называют чуть ли не последним способом спасения украинского села, а сама децентрализация, чаще всего, отождествляется с созданием объединенных территориальных громад (ОТГ). Корректнее было бы утверждать, что объединение громад – один из элементов первого этапа децентрализации, однако, действительно, на деле именно жители сел, поселков и маленьких городов ощущают больше новаций, чем проживающие в городах областного значения.

По состоянию на начало июня 2017 года в Харьковской области создано 6 из 57 ОТГ, предусмотренных перспективным планом. Это по-прежнему один из самых низких показателей в Украине (всего создано 413 громад), однако власть и ее пул спикеров парирует – качество важнее количества. По их логике, относительно большие образованные в Харьковской области ОТГ состоятельнее маленьких по численности населения громад в других регионах.     

В этом году к Старосалтовской, Мерефянской, Чкаловской и Роганской ОТГ добавились Нововодолажская и Зачепиловская. Если в последней из образованных громад первые выборы еще не проводились (документы направлены в ЦИК), то в предпоследней, Новодолажской, они прошли 30 апреля 2017 года. Результаты сложно назвать неожиданными – действующий поселковый глава Александр Есин уверенно переизбрался (80,5% голосов), но уже в статусе кандидата от президентской партии. Команда мэра в новом совете сформировала однопартийное большинство.

Тревожным показателем с точки зрения заинтересованности в децентрализации самой громады как первичного субъекта системы местного самоуправления является явка избирателей (26,5%). Традиционно низкая явка выгодна власти, и в данном случае ее можно связать как с датой голосования (на совпадении с началом майских праздников акцентировали провластные спикеры), так и с ощущением безальтернативности ожидаемых результатов. Ситуация с явкой симптоматична – в 2016 году на выборах в Мерефянской ОТГ она составила ~30%, на декабрьских выборах в Роганской ОТГ ~39%.         

В целом, процесс объединения громад активизировался, и в течение ближайшего года можно ожидать появления Золочевской, Валковской, Краснокутской, Оскольской, Красноградской, Липецкой и Наталинской ОТГ. Кроме того, в области заключено 3 договора о сотрудничестве громад. Вместе с тем, директор Харьковского центра развития местного самоуправления Диана Баринова предположила, что помимо либерального закона о добровольном создании ОТГ в скором времени может появиться и другой механизм, при котором реформа будет проводиться “сверху” и принудительно, а громады уже не смогут рассчитывать на дополнительные преференции.    

Увеличение бюджетов

А преференций у нынешних ОТГ действительно много. По большому счету, источников наполнения бюджетов громад – три. Кроме собственных налогов и сборов, львиную долю которых в рамках финансовой децентрализации громада оставляет в местном бюджете, государство предоставляет ОТГ медицинскую, образовательную, инфраструктурную субвенции и базовую дотацию, а ряд западных организаций-доноров на грантовой основе финансирует проекты в громадах.

По закону ОТГ переходят на прямые отношения с госбюджетом с 1 января следующего года после проведения в них первых выборов – то есть в 2017-м году изменения коснулись 4-х громад в Харьковской области. Для промежуточной оценки отметим основные тенденции.

Во-первых, бюджеты ОТГ действительно выросли в несколько раз.

По итогам обзорного периода бюджеты ОТГ перевыполняются. В Мерефянской ОТГ 5 мая депутаты внесли изменения в бюджет, увеличив его доходную часть до 116 миллионов гривен (то есть на 9 миллионов или на 8,5%). Аналогичные изменения были внесены в Чкаловской ОТГ 15 мая – доходы бюджета увеличили до 58,9 млн грн (т.е. на 4,9 миллиона или на 9%). 25 мая в Роганской ОТГ запланированные доходы бюджета в 2017 году увеличили до 67,6 миллионов гривен (на 0,4 млн грн или 0,6%). Тенденция перевыполнения бюджетов ОТГ характерна и для всеукраинского уровня: по итогам первых пяти месяцев 2017 года в общих фондах всех местных бюджетов зафиксирован прирост (по сравнению с аналогичным периодом 2016 года) на 34,3%, а непосредственно в бюджетах ОТГ – на 44,4%. 

Руководство некоторых ОТГ начинает осваивать бюджеты традиционными методами, выписывая себе премии. Статистически в общей структуре расходов это не очень большой процент, но ситуация симптоматична и символична. Тема абсолютно “ручного” (без каких-либо критериев эффективности) порядка премирования представляется актуальной не только на всеукраинском уровне, но и на локальном. К примеру, в повестке дня первой в 2017 году сессии в Роганской ОТГ половина вопросов (14 из 29) касались премий, а также 50 %-х надбавок к зарплате на протяжении всей последующей каденции для главы, заместителей, секретаря, старост, директоров школ и других лиц.

Вторая тенденция – многократный рост бюджетов ОТГ, прежде всего, связан с субвенциями из государственного бюджета, а также расширением перечня налогов и сборов, остающихся на местах. Показательна структура доходной части бюджетов 4-х «спроможних громад» (при этом 4 рассматриваемые громады объективно по своим возможностям и условиям богаче и самодостаточнее большинства, внесенных в Перспективный план).

* в таблицу не включена «инфраструктурная субвенция», которую ожидают громады

** на территории Роганской ОТГ располагается крупнейший налогоплательщик – частное акционерное общество «Филип Моррис Украина» (табачная фабрика)

В-третьих, увеличение объемов местных бюджетов не означает, что средства направляются на создание действительно «спроможної» громады с самодостаточной экономикой. Теоретически, показательным здесь должно быть соотношение между общим и специальным фондом бюджета, а еще лучше – между запланированными расходами потребления (оплата труда, коммунальных услуг и энергоносителей) и капитальными расходами развития.

* в 3-х громадах за основу взяты бюджеты с правками, внесенными на сессиях в мае 2017 года, в Старосалтовской ОТГ – изначальный бюджет, принятый в декабре 2016 года, так как информации о внесении изменений (если они были) в открытом доступе нет.

** в общем фонде бюджета Чкаловской ОТГ появилось 2,2 млн грн (3,6%) “нераспределенных расходов” – потому сумма процентов расходов потребления и развития не равна 100%. 

Статья 71 Бюджетного кодекса регламентирует основные доходы, расходы и цели бюджетов развития (составляющая спецфондов) местных советов. Расходы бюджетов развития направляются на проекты социально-экономического развития, инвестиционные программы, строительство. Другими словами – всё то, что обеспечивает устойчивое развитие и состоятельность громад.

Однако на практике далеко не все статьи расходов, которые проводятся в рамках бюджета развития, действительно являются реальной инвестицией в будущую самодостаточность ОТГ. И наоборот – в том же Старом Салтове целый ряд местных программ на сумму 1,9 млн. грн. (4,6% от всех расходов) финансируется из общего фонда, хотя аналогичные статьи в других ОТГ проводятся через бюджет развития спецфонда.  

В структуре «расходов развития» во всех громадах основные статьи – прежде всего, содержание дорог, благоустройство территорий, а также капитальные ремонты школ, больниц и других объектов. Хотя есть и местная специфика – в Мерефянской ОТГ 5,6 миллионов гривен (половина всех расходов развития) будет направлено на охрану и рациональное использование природных ресурсов. Насколько качественно это будет сделано, и вообще, может ли сделать экономики ОТГ состоятельными – вопрос открытый.     

И четвертая тенденция: с увеличением количества громад и их бюджетов растет напряженность между ОТГ и районным уровнем (как советом, так и РГА). Эта тенденция проявляется не везде, но в целом – неизбежна, так как при 100%-м выполнении Перспективных планов формирования ОТГ, существование райсоветов и райадминистраций предстает просто нецелесообразным.

Ситуация хорошо иллюстрируется, к примеру, кейсом Чкаловской ОТГ. За конфликтом между громадой и отделом образования РГА вокруг “школьного автобуса“, вероятно, кроются куда более серьезные претензии руководства района к ОТГ, занимающей 22,7% территории района, связанные, в том числе, с распределением газовой ренты. Однако более подробно сюжет подобных противостояний будет раскрыт в следующем обзоре – особенно интересен контекст тех районов, где согласно Перспективному плану, предусмотрена только одна объединенная громада. 

Стратегическое развитие и аспекты децентрализации

В бюджетах ОТГ действительно оказалось беспрецедентно много денег. В ближайшее время громады получат еще и инфраструктурную субвенцию из госбюджета (по ~5 миллионов для “поселковых2 громад и 1,6 млн. грн. для Мерефянской). 26 апреля Старосалтовская громада стала участником грантовой программы DOBRE (Мерефянская и Роганская начали сотрудничать в ее рамках с донором еще раньше). Также громады могут рассчитывать на финансирование некоторых своих проектов Фондом регионального развития.

В итоге ключевым вопросом на сегодняшний день является не то, как обеспечить громадам полномочия и ресурсы для самоуправления, а как проконтролировать эффективность использования этих беспрецедентных бюджетов при воспроизводстве старых правящих групп, высоких коррупционных рисках и слабой осведомленности самих жителей о масштабах стратегических преобразований, ради которых государство и увеличило местные бюджеты в разы. Такой объем финансовой помощи – временная, стимулирующая создание ОТГ мера, и именно сейчас должен закладываться фундамент экономической самодостаточности громад и их стратегического развития.

В Роганской и Мерефянской ОТГ в рамках проекта «Децентралізація приносить кращі результати (DOBRE)» за обзорный период приступили к разработке Стратегий развития ОТГ, и в Мерефе в конце мая уже презентовали итоговый документ. Стратегических целей много – перечень включает в себя “развитую общественную инфраструктуру”, “высокое качество государственных услуг”, “активных сознательных жителей с высоким уровнем общественного доверия”, “профессиональное открытое местное самоуправление” и “устойчивое экономическое развитие громады”.

Термины реализации большинства заданий – до 2020 года, а в качестве индикаторов эффективности выбраны разнообразные статистические показатели, основанные на данных администрации (насколько они будут корректными и незаангажированными?). Однако столбец «ответственность за осуществление задания» остался незаполненным на всех 30-ти страницах таблицы с перечнем предлагаемых мероприятий.     

Закрывая тему финансового аспекта, следует отметить, что реальная бюджетная децентрализация коснулась не только ОТГ. По словам главы ХОГА Юлии Светличной, бюджет развития Харьковской области увеличился с 2 до 4,5 миллиардов гривен. Однако для большинства жителей региона, проживающих непосредственно в Харькове, изменения не так ощутимы. По большому счету, среднестатистическому харьковчанину не так уж важно, как «на бумаге» будут проводиться средства для, например, открытия новой станции метро – выделяются они из государственного, областного или городского бюджета. Главное – конечный результат.

А из наиболее знаковых событий обзорного периода, связанных с децентрализацией непосредственно в Харькове, следует отметить:

• – запуск 24 апреля “прозрачных офисов” на базе уже функционирующих Центров предоставления административных услуг в Шевченковском и Киевском районах Харькова;
• – открытие 24 мая регионального Центра развития местного самоуправления;
• – активизацию процесса внедрения в Харькове “бюджета участия“.
•  
• Тему “партиципаторного бюджета” (“бюджета участия2) в Харькове подняли депутаты горсовета из фракции “Наш Край”, а также ряд общественных активистов. Идея состоит в том, чтобы привнести элемент прямой демократии в бюджетный процесс: фиксированный процент расходов из городского бюджета направляется на проекты, за которые будут голосовать (в online-режиме) сами харьковчане.
•  
• Геннадий Кернес уже распорядился создать рабочую группу по этому вопросу, однако конкретный механизм реализации «гражданского бюджета» в нынешних харьковских реалиях вызывает настороженный скепсис. Если представить себе, что 3-5-7% расходов бюджета будут распределяться по итогам online-голосования на сайте горсовета, возникает вопрос прозрачности: при «ставке игры» в десятки/сотни миллионов гривен и современных возможностях online-манипулирования, контролирующий сайт будет контролировать и «бюджет участия». Второй момент – контекст однопартийного большинства в горсовете и отсутствие оснований (на уровне законодательства) заставить депутатов признать результаты и проголосовать за выделение средств именно для реализации проектов-победителей.
•      

Что касается децентрализации в сфере здравоохранения и образования, то серьезного прогресса в реализации реформ пока не наблюдается. В феврале-марте 2017 года развернулась достаточно острая дискуссия в отношении деления Харьковской области на 4 госпитальных округа – в ХОГА пообещали обосновать на центральном уровне необходимость 10 округов, однако общий темп медицинской реформы в Украине достаточно низкий, и вопрос количества округов по-прежнему не решен. В рамках децентрализационной реформы образования всего в Украине создано уже около 200 “опорных школ”, на Харьковщине – в марте насчитывалось 12, и до конца года ожидается появление 25-30. Возможно, у нас будут основания для более детального рассмотрения децентрализационного вектора реформ медицины и образования в следующем сезонном обзоре.         

Выводы

1. Интенсивность процесса децентрализации в региональном масштабе во многом зависит от законодательного регулирования на центральном уровне. Принятие в начале 2017 года Верховной Радой законопроектов № 4772, № 4110, № 4742, № 5520 упростило процедуру создания ОТГ, и в Харьковской области процесс несколько ускорился. Тем не менее, объединенных громад по-прежнему сравнительно мало, и среди основных причин – амбиции глав сельсоветов, сопротивление на уровне районов и электоральная конъюнктура. В большинстве случаев залогом создания ОТГ становится консенсус между местным действующим главой “центрального” населенного пункта и областной администрацией.

2. При этом глава должен быть уверен в своем переизбрании и баллотироваться (вместе со своими кандидатами в округах) от бренда “Солидарности” (в крайнем случае – самовыдвиженцем, вступившем после избрания во фракцию). Кандидаты традиционно кооптируются из бюрократии местного самоуправления – действующих депутатов, работников образовательной и медицинской сферы, коммунального хозяйства, иногда фермеров-предпринимателей – то есть всех, кто может заполнить низовой уровень пирамиды бюджетного рентоизвлечения. В результате выборы в ОТГ не столько обновляют, сколько воспроизводят действующую власть.

3. Победители формируют лояльное к главе, рентоориентированное большинство и от имени громады (которая, судя по активности на выборах, являясь первичным субъектом местного самоуправления де-юре, не самоосознает себя таковой де-факто) в монопольном и неподконтрольном режиме распределяют бюджет. При этом в качестве побочного продукта рентоизвлечения действительно реализовываются проекты улучшения благоустройства громад, в силу чего электоральная база действующей местной власти только крепнет (нечто подобное с 2010 года происходит и в Харькове).

4. Беспрецедентный рост бюджетов ОТГ за счет дотаций, изменений в налоговой политике и грантов является временной, стимулирующей создание громад мерой со стороны государства. При этом “рост бюджетов” на практике означает и увеличение расходов (в первую очередь, на содержание объектов образовательной и медицинской сфер), которое покрывается соответствующими субвенциями из госбюджета. Децентрализация не достигнет своих целей, если достаточное количество средств не будет вкладываться в проекты, способные через несколько лет вывести экономику громады на самоокупаемость. В нынешних бюджетах ОТГ “расходы развития” составляют примерно десятую часть от всех затрат, далеко не всегда реально соответствуют своему наименованию и способствуют стратегическому развитию.  

5. По большому счету, пока старым руководителям дали больше денег и больше возможностей, но не ответственности. Декларации об усилении подконтрольности власти громадам исходят из неадекватного понимания особенностей сложившегося в Украине неопатримониального политического режима, а ту активную, ответственную и критично мыслящую громаду, которая действительно бы контролировала власть, еще только предстоит сформировать.

6. Даже если понимать децентрализацию как общий вектор публичной политики, реформы в разных сферах реализуются крайне ассиметрично. В образованных на территории Харьковского региона объединенных громадах, где изменения наиболее ощутимы, проживает менее 3% всего населения области. Для жителей Харькова – а в областном центре проживает большая часть населения региона – изменения за обзорный период практически незаметны. В схожем положении оказались жители всех городов областного значения. Показательно, что при расчете инфраструктурной субвенции больше средств выделяют “сельским”, а не “городским” громадам. Поэтому остается открытым вопрос цели: децентрализация – это просто механизм спасения села или общий курс реформ, касающийся всей Украины?     

Материал подготовлен в рамках проекта, реализуемого при финансовой поддержке Европейского фонда демократии (EED) и Правительства Канады

0

0