Рост доходов и обратная сторона децентрализации в Харьковской области

Аналитический центр “Обсерватория демократии” изучил финансово-бюджетные показатели, электоральные перспективы предстоящих выборов в ОТГ и другие факторы децентрализации в Харьковской области. Выводы о ходе изменений в регионе представил в своем блоге политолог Антон Авксентьев.

Децентрализация для Харькова

Зачастую в предыдущих сезонных обзорах основным объектом исследования выступали объединенные территориальные громады: с одной стороны, действительно, именно в них можно увидеть наибольшие изменения вследствие децентрализации, однако, с другой стороны, при таком подходе вне поля зрения остается проблема низкого охвата населения области реформой. В материале “Децентрализация в большом городе: политический аспект ОСН и ОСМД” нами уже предпринималась попытка перевести фокус исследования на областной центр, в котором и проживает большинство жителей региона – в зимнем сезонном обзоре мы также начнем с подраздела о Харькове, а затем перейдем к ОТГ.

Децентрализация призвана нарастить ресурсы, полномочия и ответственность городских властей. Однако именно с последним аспектом – ответственностью – при уникальном для украинских областных центров однопартийном формате большинства в городском совете возникли прогнозируемые сложности. Февральская авария на теплосетях, из-за которой 666(!) объектов жилищной и социально-бытовой сферы (из них 605 многоквартирных домов) Немышлянского района Харькова остались без тепла и горячей воды, продемонстрировала нежелание мэрии брать на себя ответственность в кризисных ситуациях. Вице-мэр Игорь Терехов подчеркнул, что “торопиться с кадровыми решениями в мэрии не будут“, а причиной целой серии аварий назвал изношенность труб и мороз.

На ремонт 10% труб в год, по оценкам Игоря Терехова, понадобится 10 миллиардов гривен, и в этом вопросе мэрия рассчитывает на привлечение европейских кредитных средств и дополнительное финансирование из госбюджета. И именно сквозь призму таких капитальных расходов на модернизацию следует рассматривать рост городского бюджета.

Источник: Официальный сайт Харьковского городского совета

Харьковский городской бюджет действительно вырос на 19%, хотя не следует забывать об инфляции, которая в 2017 году составила 13,7%. Однако прямая корреляция между статистическим ростом городского бюджета и уровнем благополучия харьковчан отсутствует. Несмотря на дополнительные 2,6 миллиарда гривен, на весну горисполком запланировал очередное повышение стоимости проезда в электротранспорте (в трамваях и троллейбусах – до 4 гривен, в метро – до 5 гривен).

Интересна сама структура доходной и расходной части городского бюджета. В доходной части выросла доля собственных доходов бюджета (с 59% до 64%), и это соответствует логике децентрализации. Если же говорить о расходах, в частности о “бюджете развития” (3,8 млрд. из 16,1 млрд. всех расходов), то расстановка приоритетов городской властью вызывает закономерное недовольство со стороны харьковской оппозиции.

Источник: сайт Харьковского городского совета (данные приведены в миллиардах) гривен

В миллиарде гривен, предусмотренных на “культуру”, львиная доля расходов будет направлена на реконструкцию зоопарка – в 2018 году речь идет о 742 миллионах гривен, а всего для завершения проекта требуется 1,753 миллиарда гривен. Особенно впечатляюще эта сумма выглядит в сравнении с тем, что городская власть заложила на ремонт теплосетей: красноречивое сравнение приводит, пожалуй, основной публичный оппозиционер в горсовете, Игорь Черняк: “на реконструкцию тепловых сетей в бюджете предусмотрено меньше средств, чем на ремонт одного туалета в Парке Горького“.

Если харьковское парламентское лобби, в составе которого много депутатов, лично обязанных Геннадию Кернесу своим мандатом, будет ставить вопрос о выделении дополнительного финансирования из госбюджета на модернизацию городских теплосетей, то вполне может столкнуться с контраргументом, пророчески озвученным вице-премьером Геннадием Зубко еще в октябре 2017 года – “сначала теплоснабжение, а затем зоопарки“.

В имиджевом плане февральская серия аварий теплосетей и транспортный коллапс из-за снегопада, возможно, нанесет урон образу мэра как “крепкого хозяйственника”, однако кардинально на электоральный расклад не повлияет. Да и ставка на зоопарк как персональный имиджевый проект Игоря Терехова как возможного преемника Геннадия Кернеса вполне еще может сыграть на местных выборах 2020 года (особенно как удар по главному имиджевому активу одного из возможных оппонентов – “Фельдман Экопарку”).

В то же время сама проблема изношенных теплосетей, 75% из которых нуждаются в замене, с каждой зимой будет становиться всё актуальнее. И как показали события последних недель, Харьков абсолютно беззащитен перед угрозой коммунальной катастрофы, наподобие случившейся в Алчевске в 2006 году, и с точки зрения логики децентрализации – это исключительно наши проблемы…

Из положительных моментов, связанных с усилением роли харьковской громады в самоуправлении, следует отметить внедрение в городе Программы “бюджета участия”, на которую в 2018 году предусмотрено 50 миллионов гривен. На данный момент проходит голосование за членов рабочей группы на специально созданном сайте “Портал Харьковчанина“. Пока что активность харьковчан достаточно низкая – за большинство кандидатов подано всего несколько голосов. Активную роль в реализации проекта играет Молодежный совет при харьковском городском голове: стратегия “не можешь противостоять – возглавь” со стороны мэра представляется логичной и работающей. 

Финансовая состоятельность громад

Тенденция статистического роста характерна и для бюджетов объединенных территориальных громад Харьковской области. На данный момент 12 ОТГ Харьковщины уже перешли на прямые взаимоотношения с государственным бюджетом Украины, благодаря чему их доходы существенно увеличились. Директор Харьковского центра местного самоуправления Диана Баринова сообщила, что в среднем бюджеты ОТГ, перешедших на прямые взаимоотношения с госбюджетом, выросли в 3 раза.

Для примера рассмотрим одну из 7-ми громад, в которой 26 октября 2017 года состоялись первые выборы – Малоданиловскую ОТГ. После объединения с Черкасской Лозовой и перехода на прямые взаимоотношения с госбюджетом объем бюджета громады вырос с 15,2 до 72,9 миллионов гривен, при этом с 11,6 до 41,1 миллионов увеличились собственные доходы.

Источник: сайт Малоданиловской ОТГ  

Перспективы для дальнейшего роста собственных доходов ОТГ Харьковщины также связаны с вступлением в силу с 1 января 2018 года Закона №3038 о “децентрализации нефтегазовой ренты” – по оценкам главы областного совета Сергея Чернова, местным бюджетам региона в текущем году он принесет 465 миллионов гривен.

Что касается четырех ОТГ Харьковской области, которые перешли на прямые взаимоотношения с госбюджетом еще с 2017 года, то в них также сохраняется тенденция к возрастанию доходов, которая, впрочем, не гарантирует положительных изменений для местных жителей.

Показательная ситуация сложилась в Мерефянской ОТГ: с одной стороны, в бюджете на 2018 год предусмотрен рекордный объем доходов – 138 миллионов гривен (в 2017 году доходная часть составила 103 миллиона гривен). С другой стороны – местным жителям на протяжении нескольких недель протестных акций и переговоров с мэрией пришлось отстаивать свое право на льготный проезд в общественном транспорте.

Обратная сторона децентрализации – в госбюджете Украины 2018 года не предусмотрены субвенции местным бюджетам на компенсацию перевозчикам проезда «льготников». И если в Харькове и Мерефе мэры всё-таки решили пойти на встречу “льготникам”, то, к примеру, во Львовской области пенсионеры потеряли право на бесплатный проезд в городских и междугородних маршрутках.

Мерефянская, Чкаловская, Роганская и Старосалтовская ОТГ как образованные до начала 2017 года были включены в итоговый “рейтинг финансовой состоятельности громад”, подготовленный Министерством регионального развития, строительства и ЖКХ Украины. Как и в предыдущих рейтингах, только одна объединенная громада области (Роганская) заняла место в первой сотне (всего оценивается финансовая состоятельность 366 ОТГ Украины).

Оценка финансовой состоятельности ОТГ Харьковской области за 2017 год

* отрицательные значения в столбце дотационности означают, что местный бюджет подпадает под “реверсную дотацию” как механизм “горизонтального выравнивания”, т.е. отдает часть собственных доходов, а не получает дополнительные средства.

Источник: сайт Министерства регионального развития, строительства и ЖКХ Украины

По сравнению с ноябрьским рейтингом только Старосалтовская ОТГ улучшила свои позиции (на 15 мест), тогда как Чкаловская ОТГ опустилась на 4 строчки, Роганская ОТГ – на 6, а Мерефянская ОТГ – на 81(!). 

Новые громады – новые выборы

На сегодняшний день в Харьковской области создано 16 объединенных территориальных громад, в 12-ти из которых уже состоялись первые выборы. Всего, согласно Перспективному плану формирования территорий громад Харьковской области, предусмотрено образование 58-ми ОТГ. Соответственно на данный момент план выполнен на 27,6%.

Однако здесь следует сделать две оговорки. Во-первых, это достаточно формальный показатель, важность которого не следует преувеличивать – к примеру, как только будет принят во втором чтении законопроект №6466, приравнивающий города областного значения к ОТГ, этот процент автоматически существенно вырастет (а еще больше вырастет охват населения). Во-вторых, процент выполнения Плана, которым часто оперируют эксперты, не означает автоматического соответствия этому же Плану: во многих случаях вместо предусмотренного объединения нескольких (5-7) громад происходит “налоговая оптимизация” для “центра” путем присоединения лишь одного сельского совета.

Так как в “центре” громады сосредоточено большинство населения, такие ОТГ получают статус состоятельных, однако де-факто в области остается всё больше “белых пятен”. В перспективе, неприсоединившиеся громады могут войти в состав ОТГ, но на практике такие присоединения постфактум носят единичный характер – в Харьковской области зафиксирован лишь один подобный случай (Граковский сельсовет принял решение присоединиться к Чкаловской ОТГ).

Так или иначе, но, по итогам февральского мониторинга формирования ОТГ от Министерства регионального развития, Харьковская область поднялась на 13-е место, хотя отдельные элементы методологии оценки выглядят двусмысленно. В частности, речь идет о двух критериях, по которым у Харьковщины как раз 1-е и 2-е места – “количество ОТГ с населением менее 5 тысяч человек” и “% площади области, охваченной перспективным планом”.

К примеру, по первому критерию регион, в котором не создано ни одной ОТГ, был бы лидером, так как ОТГ с населением менее 5 тысяч в нем тоже не создано. Но поощрять такой регион за пассивность, поднимая его совокупный рейтинг, было бы абсурдно. Вторая характеристика вообще слабо соотносится с реальным формированием ОТГ и оценивает только то, что предписано на бумаге, а не воплощено в жизнь. Логичнее было бы заменить ее критерием “процент соответствия плану”, который бы оценивал соответствие числа субъектов (советов), принимающих участие в объединении, относительно запланированного.

Источник: сайт Министерства регионального развития, строительства и ЖКХ Украины

Что касается новообразованных ОТГ Харьковской области, то 29 апреля в них пройдут первые выборы.

Источник: данные ЦИК и Портала объединенных громад.

Первое, на что следует обратить внимание – минимальное количество объединяющихся советов. В трех из четырех случаев объединяются только два совета, тогда как Перспективным планом предусматривалось существенно большее количество (в частности, в Великобурлуцком районе планировалось объединение по принципу “1 район – 1 громада”). В результате налоговые преференции для “ОТГ в миниатюре” всё равно будут получены, однако вопрос с отказавшимися (преимущественно, из-за персональных амбиций сельских глав) населенными пунктами останется открытым.

Вторая интересная особенность – трое из четырех действующих глав “центральных” населенных пунктов первый раз были избраны только в 2015 году (для Харьковской области – это редкость). С большой долей вероятности, как и на прошедших в октябре 2017 года выборах, действующие главы будут кооптированы в команду БПП “Солидарность”.

Наибольший интерес у харьковчан, вероятно, вызовут выборы в Песочинской громаде, которая территориально примыкает к городу. Действующий поселковый глава, Олег Чернобай, в 2015 году был избран впервые, набрав 4156 (56%) голосов (у ближайшего оппонента – 29,7%).

В политику Олег Чернобай пришел из правоохранительной сферы – свою трудовую деятельность он начинал в Харьковском районном отделе милиции. Впрочем, назвать Олега Чернобая “новым лицом” в песочинской политике сложно – скорее, продолжением управленческой династии: его отец, Александр Чернобай, занимал должность поселкового главы более 30 лет, а Олег Чернобай с 2006 года возглавлял бюджетную комиссию в Песочинском поселковом совете, а затем был заместителем мэра.

У семьи Чернобаев в Песочине есть свой бизнес – в частности, им принадлежит супермаркет “АТБ”, построенный на месте бывшей поликлиники. Старшим партнером семьи Чернобаев выступает Эмиль Тер-Степанян – президент “КДСК” (фирма, застроившая Песочинский микрорайон Мобиль многоквартирными домами), депутат областного совета VI созыва. Несколько земельных участков возле реки Уды и на местах, где планируется дальнейшая застройка, также принадлежат семье Чернобаев.

В 2015 году Чернобаи были кооптированы в команду новой партии власти (уже не первой для них): показательно, что из 26-ти депутатов Песочинского поселкового совета – 25 самовыдвиженцев и только у Александра Чернобая в графе “субъект выдвижения” значится БПП “Солидарность”.

1 сентября 2017 года на открытие школы в Песочин приезжал лично Петр Порошенко, а в январе 2018 года в Песочине открыли новый спортивный комплекс, построенный за деньги государственного(!) бюджета. В поселке нет проблем с освещением улиц и асфальтированными дорогами, потому локальных тем у гипотетических оппозиционеров остается не так уж много – проблема с маршрутками, идущими на Мобиль, и нехватка мест в детском саду.

Костяк гражданской оппозиции составляют общественники из организации “Альтернатива“, на местных выборах 2015 года сотрудничавшие с партией “Самопомощь”. Объективно их шансы разрушить монополию семьи Чернобаев на предстоящих выборах представляются минимальными – благодаря открытию школы и спорткомплекса, действующий глава может чувствовать себя вполне уверенно.

“Песочинский кейс” и его инфраструктурные успехи представители областной власти часто пытаются показать как “витрину децентрализации”. Вероятно, это было бы корректно, если бы новые проекты в громаде реализовывались на средства собственного бюджета, а так – он, скорее, может быть иллюстрацией к электоральной стратегии БПП “Солидарности” и Президента на 2019 год. Именно патронажная сеть, низовыми звеньями которой выступают такие поселковые главы с высокой поддержкой и финансовыми вливаниями в их поселки, должна будет обеспечить нужный результат в 2019 году.

Выводы

1. Децентрализация, по-прежнему, открывает перед территориальными громадами новые возможности, потенциал которых еще не исчерпан. Тенденция к росту бюджетов сохраняется как на уровне области/Харькова (городской бюджет увеличился на 19%, до 16,1 млрд. грн.), так и на уровне ОТГ (рост, в среднем, в три раза). Благодаря недавнему принятию правительством решения о передаче объединенным громадам земли, расположенной за пределами населенных пунктов, ОТГ Харьковщины до октября получат доступ к распоряжению земельными участками. По оценкам экспертов, это увеличит бюджетные поступления на ~25%. В числе первых громад, получивших возможность распоряжаться землей за пределами населенных пунктов, есть и представитель Харьковской области – Натальинская ОТГ.

2. Благодаря этим новым возможностям, в Харьковской области в течение 2017 года было реализовано более 500 инфраструктурных проектов – причем, они локализируются как территориями ОТГ, так и другими населенными пунктами. Последний пример – завершение долгостроя-бассейна в Лозовой. Вероятно, реализация таких проектов и предопределяет положительную динамику в отношении граждан к децентрализации: по данным Киевского международного института социологии, среди респондентов Восточной Украины 60% ощутили в своих населенных пунктах изменения к лучшему в результате децентрализации.

3. Интересно, что поддержка децентрализации слабо коррелирует с рейтингами центральной власти (в Харьковской области, по данным соцслужбы “Рейтинг”, у Петра Порошенко самый низкий результат среди всех регионов – 4%), но усиливает позиции местных руководителей. В результате, центральная и местная власть заключают своеобразную сделку – “ресурсы» в обмен на “лояльность”, а патронажно-клиентарная сеть действующего Президента разрастается до низового уровня сельских и поселковых глав. В контексте выборов в ОТГ, новая серия которых состоится 29 апреля и затронет 4 громады Харьковской области (Песочинскую, Великобурлуцкую, Циркуновскую, Староверовскую), это означает необходимость для действующих глав формально и фактически представлять БПП “Солидарность”. В контексте электоральных стратегий 2019 года дисбаланс популярности центральной и местной власти закладывает такую модель “эффекта отождествления”, при которой именно Президент заинтересован в приобщении к локальным рейтингам местных руководителей (а не наоборот, как это происходит, например, в России).

4. По темпам формирования состоятельных ОТГ, согласно февральскому мониторингу Министерства регионального развития, строительства и ЖКХ Украины, Харьковская область вышла на 13-е место среди регионов Украины. На данный момент в области образовано 16 объединенных громад, 12 из которых уже находятся в прямых взаимоотношениях с госбюджетом. Всего Перспективным планом предусмотрено формирование 58 ОТГ, однако кроме процента выполнения плана по созданию ОТГ (27,6%), следует обращать внимание и на соответствие контуров образованных громад Плану. Для Харьковской области симптоматично формирование ОТГ по принципу “1+1”: к центру потенциального объединения присоединяется один сельский совет, благодаря чему для “центра” просто происходит налоговая оптимизация. Возможно, потенциал формата добровольного объединения исчерпывает себя в том числе и из-за необходимости для местных глав становиться частью команды Президента – вероятно, многие предпочитают воздержаться от альянса и дождаться результатов Президентских выборов 2019 года.

5. Традиционно самый тяжелый сезон для местной власти – зима – продемонстрировал, что у децентрализации есть и обратная сторона: к новым ресурсам, полномочиям, возможностям добавляется и новая ответственность. На местные бюджеты уже переложены расходы по содержанию ВУЗов I-II уровня аккредитации (ПТУ, колледжи), по компенсации перевозчикам проезда льготного контингента и некоторые другие статьи, которых с каждым годом будет всё больше. Например, показательно, что образовательная субвенция из госбюджета (1,1 млрд. грн.) покрывает только 35% расходов Харькова на эту сферу. Децентрализация – это не только рост бюджетов и “перерезание ленточек”, но и повышение требований к эффективному и рациональному выбору приоритетов местной политики. Соответственно, растет спрос на гражданский контроль над выработкой и реализацией местной политики. Пассивность в этом вопросе чревата: по крайней мере, на сегодняшний день в харьковском бюджете приоритеты расставлены так, что через несколько лет зимой у зоопарка могут появиться длинные очереди желающих погреться в “Королевстве слонов” или хотя бы в “Доме пингвинов”…

Антон Авксентьев, кандидат политических наук

Аналитический центр “Обсерватория демократии” 

Материал подготовлен при поддержке Европейского Фонда за Демократию (EED). Содержание публикации не обязательно отражает точку зрения EED и является предметом исключительной ответственности Аналитического центра “Обсерватория демократии”

0

0