Мы ищем таланты, или Хроники предстоящих выборов на селе

Если большинство “еврореформ” в Украине летом были “поставлены на паузу” до старта парламентской сессии 5 сентября, то процесс децентрализации шел полным ходом – так, к примеру, в Харьковской области этой осенью выборы состоятся в семи объединенных территориальных громадах (ОТГ).

Поэтому во втором сезонном обзоре от Аналитического центра “Обсерватория демократии” основное внимание и сосредоточено на предстоящих выборах в новообразованных громадах, оценке состоятельности четырех “старых” ОТГ, перешедших на прямые взаимоотношения с госбюджетом в 2017 году, а также некоторые другие аспекты децентрализации.

“Новые ОТГ”: активизация процесса и ожидание выборов

Пожалуй, самым обсуждаемым событием этого лета в контексте децентрализации стало назначение Центральной избирательной комиссией первых выборов в 201 ОТГ (это 49 % от числа всех созданных в 2015-2017 годах громад). На 29 октября голосование запланировано и в семи ОТГ Харьковской области.

* данные о количестве жителей могут незначительно отличаться из-за устаревшей статистической информации в открытом доступе, однако позволяют составить представление о размере громады и соотношении населения в ее “центре” к “периферии”

** по Оскольской и Наталинской ОТГ информация о том, не избирались ли действующие сельские главы до 2006 года, в открытом доступе отсутствует      

Фактический старт избирательной кампании (выдвижения кандидатов) начнется с 25 сентября, но уже сейчас можно выделить несколько характерных тенденций и сформулировать гипотезы-прогнозы.

Прежде всего, в отличие от других регионов Украины, ни одна из семи новообразованных в Харьковской области ОТГ не создавалась вокруг городов. Это означает, что 29 октября все запланированные выборы пройдут в селах и поселках по мажоритарной системе относительного большинства (для городов закон предусматривает “пропорциональную персонализированную”, по которой проходили выборы, например, в Мерефе).

Фактически, это задает модель личностно-ориентированного голосования, нивелируя партийный фактор (в городах самовыдвижение кандидатов в депутаты не предусмотрено, что вынуждает всех политических субъектов искать всеукраинские партийные франшизы). Пятеро из семи действующих глав в 2015 году на местных выборах победили в качестве самовыдвиженцев.

Кстати, слабую роль партийного фактора на сельских/поселковых выборах в ОТГ фиксируют и социологи – ниже представлены ответы респондентов на вопрос “Каким должен быть глава ОТГ?” (номинальная шкала с совместимыми альтернативами допускает выбор нескольких вариантов, из-за чего сумма в процентах превышает 100 %).

Фрагмент социологического исследования компании  Independent Researching Group, проведенного 4-10 апреля 2017 года (накануне выборов 30 апреля 2017 г.) в ОТГ Запорожской, Днепропетровской и Херсонской областей. Всего было опрошено более 1200 респондентов.

Тем не менее, это не означает, что крупные партии проигнорируют избирательные кампании в ОТГ – с приближением парламентских выборов любые “бои местного значения” представляются небезынтересными:

– во-первых, это “полигон” для обкатки технологий;

– во-вторых, победа на таких выборах выгодна в имиджевом плане и посылает соответствующие сигналы как электорату, так и селекторату;

• – в-третьих, кандидаты на выборах в ОТГ могут помочь партиям справиться с “кадровым голодом2.
•  
• Именно “кадровая асимметрия” делает президентскую партию безоговорочным фаворитом таких кампаний. 29 августа на сайте харьковской областной организации политической партии “Самопомощь” появилось очень показательное сообщение в духе “Алло, мы ищем таланты!”, в котором, по сути, говорилось о наборе кандидатов в семи ОТГ Харьковской области. То есть, даже крупные парламентские партии 1-го эшелона, не говоря уже обо всех остальных, вынуждены в буквальном смысле искать кандидатов по объявлению.

У власти же ситуация гораздо более выигрышная. Сам процесс объединения громад подразумевает тесное сотрудничество между действующими главами советов и областной администрацией. Что касается команды кандидатов, то она может быть кооптирована из числа “бюрократии местного самоуправления” (в первую очередь, работники учреждений образования и здравоохранения, а также местные предприниматели, сталкивающиеся с необходимостью получения каких-либо документов у местных советов). Связь образовательных учреждений и местных советов вообще заслуживает отдельного исследования: к примеру, у троих действующих глав, указанных в вышеприведенной таблице, профессиональный бэкграунд сводится именно к работе учителем (у двоих – затем директором) в местных школах.          

В результате действующие глава и лояльные к нему депутаты с большой долей вероятности станут командой “Солидарности” на этих выборах. Возможно, это будет формат самовыдвижения для нейтрализации электоральных издержек высокого антирейтинга президентской силы, но, скорее всего, даже формально выдвижение у большинства будет от “Солидарности” (в имиджевых целях).

С точки зрения взаимоотношений партий на всеукраинском уровне, чем-то неестественным выглядело бы сотрудничество с президентской силой Зачепиловского главы Юрия Кривенко (в 2015 году избирался от “Батьківщины”). Однако насколько нам известно, представители партий-антагонистов на всеукраинском уровне нормально уживаются в местном совете – при главе-БЮТовце секретарем совета работает депутат от “Солидарности” (хотя эта ситуация заслуживает того, чтобы дополнительно навести резкость).

В плане прогнозирования результатов (что, возможно, и преждевременно), уместна ставка на действующих глав. Электоральный запрос на “крепких хозяйственников” – апологетов стабильности, известных и неоднократно переизбиравшихся, вероятно, будет гораздо сильнее уже нисходящего тренда “новых лиц”.

В первом приближении наиболее непоколебимыми выглядят позиции поселкового главы Малиновки (Чугуевский район) Николая Семерьянова, впервые избранного в 1994 году. Вероятно, сложнее будет самому молодому из действующих руководителей – Александру Гололобову (1991 года рождения), который на должности поселкового главы Малой Даниловки работает только два года, хотя представители ХОГА характеризуют его только положительно. Наиболее очевидная угроза для Гололобова (которая, вероятно, может быть или уже устранена персональными договоренностями) – бессменный глава Черкасской Лозовой Павел Шабалтас.         

В целом, появлению интриги на любых локальных выборах может способствовать оппозиционное к обладминистрации включение в процесс народного депутата-мажоритарщика в амплуа “патрона”, у которого есть заинтересованные “клиенты” из местных претендентов, или же крупного бизнеса.

Однако для такого конкурентно-конфликтного сценария на территории ОТГ (в т.ч. и на землях за пределами населенных пунктов, по которым в ближайшее время будет принят специальный закон) должно быть что-то, представляющее конкретный материальный интерес. Например, Оскольская громада (Изюмский район) может представлять интерес из-за сланцевого газа, а на территории Малиновки (Чугуевский район) располагаются сразу несколько крупных заводов.  

В завершении этого блока следует отметить, насколько тяжелыми являются переговоры с главами сельсоветов даже в, казалось бы, успешных случаях объединения. В двух из семи рассмотренных ОТГ объединились только два субъекта: Малая Даниловка и Черкасская Лозовая – видимо, по принципу “Геть від Дергачів!”, а к Малиновке присоединяется Старая Гнилица (хотя должны были присоединиться населенные пункты трех сельских советов). По большому счету, такие объединения выступают способом для конкретного населенного пункта увеличить в десятки раз свой бюджет с минимальными издержками, но через пару лет остро станет вопрос, что делать с «ничейными селами», не присоединившимися ни к одному из центров объединенных громад.     

Сопоставление Перспективного плана формирования территорий громад Харьковской области с постановлением Центральной избирательной комиссии, демонстрирует, что только в одном из трех случаев (Коломакский район), где предусматривалось объединение по принципу “1 район – 1 громада”, это удалось реализовать. И если в Зачепиловском районе отказались объединяться 3 из 9 советов, то в Золочевском создать единую общерайонную громаду не удалось из-за решения всего одного села – “вето-игроком” стал уникальный приграничный с Россией Гурьев Казачок, населяемый староверами, которым религия запрещает пить из одной кружки с иноверцами, не говоря уже об объединении.                

Объективно ускорившийся процесс объединения громад в Харьковской области, по словам заместителя председателя обладминистрация Михаила Черняка, позволит до конца 2017 года приблизиться к отметке в 20 ОТГ. Например, о своей инициативе по созданию единой объединенной громады уже заявил мэр Лозовой Сергей Зеленский, и это может стать первой для Харьковской области ОТГ с центром в городе областного значения. С другой стороны, даже при 20-ти ОТГ план не будет выполнен и на половину, а, значит, большинство жителей вскоре, вероятно, ждет принудительное, а не добровольное объединение…          

“Старые ОТГ”: экономическая состоятельность и стратегическое развитие 

В тех громадах, которые объединились в 2016 году и с 1 января 2017 года вышли на прямые взаимоотношения с госбюджетом (Старосалтовская, Мерефянская, Чкаловская, Роганская), по-прежнему фиксируется перевыполнение бюджетов. В прошлом сезонном обзоре мы показывали, что в 2017 году запланировано увеличение бюджетов 4 ОТГ Харьковской области в 4-15 раз – на деле уже в течение года местные советы на сессиях рассматривают вопросы о распределении появившихся сверх этого плана средств.

Наиболее ощутимо в абсолютных величинах перевыполнение бюджета в единственной городской, Мерефянской, ОТГ – при запланированном объеме в 107,1 млн. грн. 11 августа местный совет увеличил доходы бюджета и зафиксировал их на уровне 123,9 млн. грн., а расходы – 126,5 млн. грн.. То есть, денег оказалось настолько много, что при составлении бюджета в мэрии ошиблись на 20 миллионов.

Аналогично в Роганской ОТГ запланированный объем годового бюджет в 67,1 млн. грн. был увеличен на сессии 25 июля до 70,1 миллиона грн. доходов и 72,6 миллиона грн. расходов. Кстати, эта тенденция характерна не только для ОТГ – городской бюджет Харькова по состоянию на август 2017 года также перевыполняется.

При выделении таких объемов дополнительных ресурсов ключевым вопросом представляется эффективность и прозрачность их распределения. Недавний скандал на сессии Роганского совета, где депутаты запретили съемку заседания и поконфликтовали с автором видео, иллюстрирует остроту этой проблемы. По какому принципу будут осваиваться беспрецедентно большие бюджеты – кулуарному (“деньги любят тишину”) или публичному (при максимальном участии и контроле громады)? 

Стоит отметить, что при этом именно Роганская ОТГ заняла самую высокую среди четырех ОТГ Харьковской области позицию в рейтинге громад, составленным Министерством регионального развития Украины. Во многом это объясняется наибольшей долей собственных доходов в бюджете громады, благодаря расположенному на ее территории ЧАО “Филипп Моррис Украина” (крупная табачная фабрика). Всего в рейтинге рассчитывались показатели финансовой состоятельности за первые 6 месяцев 2017 года для 366 ОТГ. 

* отрицательные значения в столбце дотационности означают, что местный бюджет подпадает под “реверсную дотацию” как механизм “горизонтального выравнивания”, т.е. отдает часть собственных доходов, а не получает дополнительные средства.

Даже экспресс-анализ рейтинга подтверждает гипотезу о том, что громады с меньшим населением, активно создаваемые в западных регионах Украины, существенно уступают в плане финансовой состоятельности – на чем неоднократно акцентировали в ХОГА. Процент собственных доходов ОТГ, которые направляются на содержание аппарата управления иногда до абсурдных величин – например, в Белобожницкой ОТГ (Тернопольская область) этот показатель составил 88,5%: то есть, по сути, объединенная громада существует для того, чтобы содержать свой местный совет.

Среди ОТГ Харьковской области самые большие управленческие издержки – в Чкаловской громаде (Чугуевский район), у которой и процент собственных доходов в бюджете самый низкий. Хотя по мнению поселкового главы Виктора Соловьева, сравнивать все громады по этому критерию – некорректно, а до объединения в поселке Чкаловском расходы на аппарат управления составляли 55%. В плане собственных доходов громады ситуация может существенно улучшиться после начала добычи газа в обнаруженном на территории ОТГ крупном месторождении.

При этом в Чкаловском уже сейчас запущен интересный проект: местной молодежи предлагают заключить контракт, по которому обучение в харьковском ВУЗе будет профинансировано из местного бюджета, а после получения диплома молодой специалист должен будет вернуться в громаду и проработать здесь 5 лет.

Тем временем в Старосалтовской ОТГ (Волчанский район) увеличить собственные доходы планируют за счет введения туристического сбора. Поселковый глава Эдуард Коновалов также положительно оценивает изменения после объединения громады, а ближайшим приоритетом называет открытие в Старом Салтове Центра предоставления административных услуг.          

В Мерефянской ОТГ (Харьковский район) рапортуют о ремонте кровель многоквартирных домов, подъездов, электросетей и канализаций. Интересным ноу-хау сайта громады стали еженедельные отчеты структурных отделов горисполкома. А вот с утверждением на сессии Плана социально-экономического развития ОТГ до 2025 года в Мерефе возникла заминка: в мэрии остались недовольны предложенным польскими экспертами документом и проведенным ими же социологическим исследованием, о чем сообщили руководителю программы DOBRE в Украине Барри Риду на состоявшейся 30 августа встрече.

В Роганской ОТГ, которая синхронно начала работать с программой DOBRE, План уже утвержден сессией поселкового совета. Хотя содержательно документ вызывает ряд вопросов даже при экспресс-анализе. Во-первых, публично анонсированный и представленный План социально-экономического развития первоначально был рассчитан на 8 лет (до 2025 года), а на сессии 25 июля 2017 года был утвержден практически идентичный документ, но обозначенный как План на 2017-2020 годы.

Во-вторых, не бесспорными представляются критерии оценки эффективности реализации Плана. Например, индикатор “количество проведенных мероприятий” (в культурной и спортивной сферах) логичнее было бы дополнить, возможно, более важным показателем “охват жителей громады” мероприятиями. Параметр “количество баков для сортировки мусора”, вероятно, тоже имеет социально-экономическое значение, но его присутствие в списке 10 ключевых индикаторов выглядит несколько странно на фоне отсутствия каких-либо показателей, связанных с увеличением собственных доходов бюджета громады.

Методологический аспект оценивания эффективности управления, состоятельности громад – это отдельная тема, значение которой понимают и западные доноры, и в правительстве. Руководитель программы DOBRE в Украине Барри Рид анонсировал проведение исследований в объединенных громадах по расчету индекса состоятельности местной власти, методология которого вскоре должна появиться в открытом доступе.   

Выводы

1. За обзорный период процесс объединения громад в Харьковской области существенно интенсифицировался – в 7 ОТГ 29 октября состоятся первые выборы, а еще 5-7 ОТГ рассчитывают направить документы в ЦИК до конца этого года. Впрочем, процент населения области, охваченный этим объединительным процессом, остается достаточно низким (даже после 29 октября это будет не более 10%).

2. В первую очередь низкий охват населения объединительным процессом объясняется тем, что не создаются ОТГ с центром в более населенных городах областного значения, на что есть причины как нормативно-правового характера, так и отсутствие политической воли у мэров городов, которые и так находятся на прямых взаимоотношениях с госбюджетом и не желают идти на перевыборы. Прецедент Лозовой может расконсервировать этот процесс, но большее значение здесь имеет принятие Верховной Радой законопроекта №6466, который автоматически приравняет города областного значения к состоятельным территориальным громадам и позволит соседним селам/поселкам присоединяться к ним без проведения первых выборов.   

3. На выборах в 7 ОТГ естественными фаворитами являются инициировавшие процесс действующие главы и депутаты, которые, скорее всего, будут сотрудничать с районными администрациями и “Солидарностью-БПП”. Партийный фактор на таких локальных выборах уступает личностно-ориентированному голосованию, а у президентской силы кадровые возможности кооптации в свою команду проходных кандидатов (в том числе из бюрократии местного самоуправления) гораздо выше.   

4. В объединенных громадах, уже перешедших на прямые отношения с госбюджетом, наблюдается перевыполнение бюджетов. Вероятно, сейчас ОТГ проходят высшую точку финансовой выгоды от объединения – после увеличения числа громад в полтора раза можно ожидать сбалансирования бюджетной политики (сокращения дотаций/субвенций и увеличения расходов ОТГ). Ключевым вопросом является эффективность и прозрачность распределения этих беспрецедентно больших бюджетов старыми руководителями – такие симптоматичные сигналы как запрет на видео-съемку сессии поселкового совета должны заставить задуматься и самих жителей громады, и вышестоящие органы власти.  

5. Что касается других аспектов децентрализации в Харьковской области, на которых мы остановимся в следующих сезонных обзорах, то наиболее обсуждаемыми событиями стали открытие в Харькове Регионального центра предоставления административных услуг, на которое приехал Президент, а также утверждение карты 7 госпитальных округов. В образовательной сфере в объединенных громадах отмечают, что выпускники школ в этом году сдали ЗНО лучше, чем в прошлом, когда управление образованием осуществлялось на районном уровне. В Старосалтовской громаде учителям начали доплачивать 20%-е премии из местного бюджета, в дополнение к зарплатам, которые покрываются образовательной субвенцией из центра. Относительно новым сюжетом в реформе децентрализации можно назвать создание центров безопасности в ОТГ, которые призваны объединить в самой громаде кабинет участкового офицера полиции, пожарно-спасательное подразделение и, при необходимости, фельдшерско-акушерский пункт. Однако на данный момент в Харьковской области этот процесс находится на начальной стадии предварительных обсуждений. 

Материал подготовлен в рамках проекта, реализуемого при финансовой поддержке Европейского фонда демократии (EED) и Правительства Канады

0

0