Хроники децентрализации в Харьковской области: сентябрь-ноябрь 2017 года

“Осень реформ” в украинском парламенте хоть и оставила неоднозначное впечатление, но запустила процесс законодательных изменений в сферах здравоохранения, образования, пенсионной политики, избирательной системы. В этом смысле децентрализация опережает остальные “еврореформы” в Украине на два-три года, что позволяет не только прогнозировать эффекты, но и оценивать конкретные результаты. В третьем сезонном обзоре от Аналитического центра “Обсерватория демократии” собраны самые знаковые события и тенденции осени, характеризующие динамику децентрализации в Харьковской области.

Первые выборы в ОТГ

29 октября в семи объединенных территориальных громадах Харьковской области состоялись первые выборы. Аналитический центр “Обсерватория демократии” на протяжении октября проводил исследование электоральных кампаний во всех семи ОТГ, и результаты выборов, ознаменовавшиеся тотальной победой кооптированных в “БПП-Солидарность” действующих глав, не стали неожиданностью.

Источник: данные ЦИК    

Интересно, что анализ гендерного ракурса итогов выборов засвидетельствовал достаточно высокий уровень репрезентации женщин в новоизбранных советах ОТГ – 42% (для сравнения: представительство женщин в Верховной Раде составляет 12%, а в Харьковском областном совете – 19%). Такое соотношение подтверждает гипотезу о гендерно-ориентированном, в целом, характере реформы децентрализации, передающей полномочия и ресурсы на тот уровень, где женщины имеют относительно большее представительство.

Впрочем, во многом высокий процент присутствия женщин в советах ОТГ объясняется активной кооптацией со стороны партии власти кандидатов-бюджетников из традиционно “женских” сфер – больше половины всех женщин-депутатов ОТГ в профессиональном ракурсе представляют госслужбу, местное самоуправление, образование и здравоохранение.    

Традиционная для Украины кооптация бюджетников в президентскую силу, а также активное участие представителей районных администраций в электоральном процессе на стороне партии власти противоречит европейским принципам, но с большой долей вероятности будет еще более усиливающимся трендом для выборов 2019-2020 годов.

Соответствующим политическим жестом со стороны Президента стало проведение в ноябре через парламент изменений к закону о государственной службе, усиливающих патронажную зависимость в рамках президентской вертикали и всей госслужбы. Примечательно, что соответствующие решение не вызвало ожидаемой критики со стороны западных партнеров, вероятно, давших молчаливое согласие на “административную консолидацию режима в условиях гибридной войны”.

Перспективы создания новых ОТГ

Что касается непосредственно электорального ракурса децентрализации в Харьковской области, то в ближайшее время (как минимум, в следующем сезонном обзоре) эта тема актуальной не будет. 24 декабря решением Центральной избирательной комиссии первые выборы пройдут в 49-ти ОТГ Украины, однако громады Харьковской области в списке не фигурируют.

По словам директора Центра развития местного самоуправления в Харьковского области Дианы Бариновой, документы 13-й созданной в регионе ОТГ – Староверовской (Нововодолажский район) – уже переданы на рассмотрение в ЦИК, однако, в лучшем случае, первые выборы в объединенной громаде состоятся в апреле 2018 года.

По состоянию на 10 ноября в ежемесячном мониторинге Министерства регионального развития, строительства и ЖКХ Украины Харьковская область занимает 16-е место в рейтинге областей по формированию ОТГ. Самыми «проблемными» параметрами выступают количество ОТГ и покрытие площади области объединенными громадами, а «выигрышным» индикатором – отсутствие ОТГ с населением до 5 тысяч человек.    

Источник: сайт “Децентрализация в Украине“

Не исключено, что количество ОТГ в Харьковской области будет увеличиваться и без проведения выборов на всей территории громад. 16 ноября Верховная Рада в первом чтении приняла законопроект №6466, приравнивающий города областного значения к “состоятельным” (спроможним) ОТГ и позволяющий им объединяться с соседними населенными пунктами без проведения выборов в городе.

Это упрощение процедуры может разблокировать процесс создания ОТГ для городов, убирая главное препятствие, стоящее перед мэрами – необходимость идти на перевыборы. Из городов областного значения Харьковской области наибольшую заинтересованность в реальном объединении демонстрирует Лозовая – мэр города Сергей Зеленский стремится к созданию единой ОТГ, покрывающей всю территорию района.

При этом в Перспективном плане формирования территорий громад Харьковской области предусмотрено образование в Лозовском районе двух ОТГ – с центрами в Лозовой и поселке Краснопавловка. Мэр Лозовой уже поспешил заявить, что создание двух ОТГ в районе нецелесообразно, а Краснопавловская объединенная громада будет слишком мала, чтобы быть экономически состоятельной. Хотя только в самой Краснопавловке проживает более семи тысяч человек – для сравнения в селе Натальино, ставшего центром ОТГ, населения вдвое меньше – так что это не самый объективный аргумент.

Финансовая децентрализация: риски в контексте госбюджета-2018

Однако процесс объединения громад пока что непосредственно касается лишь 6% жителей Харьковской области, тогда как финансовая децентрализация распространяется не только на ОТГ. Во многом процесс децентрализации в Харьковском регионе предопределяется решениями, принимаемыми на центральном уровне. Так, значительное влияние на региональные тренды имеет принятие Верховной Радой 14 ноября в первом чтении проекта государственного бюджета Украины, а также внесение ряда  изменений в Бюджетный кодекс.

Премьер-министр Владимир Гройсман подчеркнул, что децентрализация остается приоритетом государственной политики. Оппоненты власти с этим не согласны – в частности, народный депутат Роман Семенуха (фракция “Самопомощь”, Харьков) с парламентской трибуны заявил, что правительственный проект бюджета отбрасывает Украину на несколько лет назад и ставит децентрализацию под угрозу.

Другой представляющий Харьковскую область нардеп, Александр Беловол (фракция “Відродження”), 13 ноября также критиковал бюджет именно с позиций его несоответствия политике децентрализации. Однако в день голосования фракция “Відродженння”, тем не менее, практически единогласно (24 депутата из 25-ти, кроме Дмитрия Святаша) поддержала тот же самый критикуемый ими проект бюджета.

В целом, аргументы критиков проекта бюджета как угрожающего децентрализации, можно разбить на два блока. Первый – популистский, в котором собраны примеры “обратной стороны децентрализации”, то есть дополнительных функций и расходов, перекладываемых на местные бюджеты.

В одном из предыдущих материалов мы уже писали, что в процессе финансовой децентрализации 2015-2017 годов “новые доходы пока опережают расходы” – показательно, что Харьковская область с результатом 994 миллиона гривен вошла в тройку регионов, местные советы которых хранят больше всего средств на депозитах. Потому передача на места дополнительных обязательств выглядит вполне закономерным и справедливым процессом, который, впрочем, уменьшает сверхприбыли для распределителей местных бюджетов.   

По подсчетам Александра Беловола, расходы бюджета Харькова рискуют увеличиться на 1 миллиард гривен из-за дополнительных статей (речь идет и о финансировании ПТУ, всех жилищно-коммунальных льгот населения, кроме субсидий, и льготного проезда в общественном транспорте). Заплатить по некоторым из этих статей придется и непосредственно харьковчанам – в мэрии уже анонсировали повышение стоимости проезда в троллейбусах, трамваях и метро в связи с “самоустранением государства от проблем льготников”.

Второй блок аргументов – это те новации, которые действительно идут вразрез с курсом децентрализации. Ключевой момент – увеличение реверсной дотации с 50% до 80%. Механизм “горизонтального выравнивания” призван сбалансировать развитие различных громад и регионов, однако для населенных пунктов с высокими показателями собственных доходов на одного жителя – он крайне невыгоден.

По оценкам экспертов, от увеличения реверсной дотации бюджет города Харькова потеряет 350 миллионов гривен. Если до начала финансовой децентрализации в 2014 году 96% местных бюджетов были дотационными, то в 2017 году этот процент снизился до 72%, однако подобные “контрреформы” закладывают громадам и регионам неправильную “иждивенческую” мотивацию.

Что касается глобальных инфраструктурных проектов, которые не могут быть реализованы исключительно за счет местных бюджетов, то интересно провести параллель между финансированием строительства новых станций метро в Днепре и Харькове – в проекте государственного бюджета-2018 для Днепра предусмотрена субвенция в размере 1,13 миллиардов гривен, а для Харькова – “государственные гарантии для привлечения кредитных средств”. Следует отметить, что речь идет о действительно впечатляющей сумме в 320 миллионов евро, однако кто, когда и за чей счет будет возвращать кредиты?

В этой связи стоит отметить, что в проекте бюджета на 2018-й год общий объем государственного долга составляет 1,99 триллиона гривен (или 61,5% от ВВП), а вместе с гарантированным государством долгом – 2,73 триллиона. Только обслуживание растущего государственного долга обойдется в 2018-м году в 130 миллиардов гривен, а вместе с погашением части долга эта сумма составит 306 миллиардов гривен – 32% от всех расходов госбюджета.

Однако вопросами долгосрочной перспективы и стратегического развития украинским политикам традиционно “мешают” заниматься выборы – вот так и в предвыборном 2018-м году харьковчане будут часто слышать о строительстве метро (эту тему, вероятно, возьмут на вооружение и в “Відродженні”, и в “БПП-Солидарности”), заплатят за проезд в нем по новому тарифу, а о триллионных долгах, вероятно, предстоит задуматься уже следующим поколениям.            

Выводы

1. На прошедших 29 октября в 7-ми ОТГ Харьковской области выборах прогнозируемую победу добыли представители “БПП-Солидарности”. В выборах глав ОТГ в пяти из семи случаев это были действующие главы “центральных” населенных пунктов, уже многократно переизбиравшиеся, в том числе и от других партий. В выборах депутатов в советы ОТГ, от президентской силы чаще всего избирались представители бюрократии местного самоуправления, управлений районных администраций, “бюджетники” или сотрудники аграрных предприятий, принадлежащих депутатам районных советов от “БПП-Солидарности”. Следует отметить достаточно высокий (42%) уровень представленности в новоизбранных советах женщин, что позволяет говорить о децентрализации как, в целом, гендерно-ориентированной реформе, перераспределяющей полномочия и ресурсы в пользу более гендерно-сбалансированных низовых уровней выработки политики.  

2. В тех громадах, где выборы состоялись в 2016-м или апреле 2017-го года, следует отметить положительный тренд, о котором на пресс-конференции сообщила директор Харьковского Центра развития местного самоуправления Диана Баринова – в структуре органов местного самоуправления громад стали массово появляться целые отделы или штатные единицы, отвечающие за инвестиционную стратегию и разработку проектов. Во многом благодаря этому 4 объединенные громады Харьковской области, находящиеся на прямых взаимоотношениях с госбюджетом, получили на свои проекты 17,6 миллионов гривен государственной субвенции.

3. В принятом в первом чтении проекте государственного бюджета на 2018-й год заложено несколько неблагоприятных факторов для представителей местного самоуправления. Во-первых, вместе с возросшими бюджетами на них перекладываются дополнительные расходы (в частности, содержание высших учебных заведений I-III уровней аккредитации, оплата коммунальных льгот для населения, кроме субсидий, компенсация льготного проезда в общественном транспорте, дофинансирование медицинских учреждений). По предварительным оценкам, объем дополнительных расходов для Харькова – 1 миллиард гривен. Во-вторых, заложенное увеличение реверсной дотации с 50% до 80% действительно идет вразрез с идеологией децентрализации, и создает негативную мотивацию для наиболее экономически развивающихся громад и регионов (в частности, бюджет Харькова потеряет около 350 миллионов гривен из-за этого усиления “горизонтального выравнивания”).

4. В общем рейтинге Министерства регионального развития Украины Харьковская область занимает 16-е место (в действительности – 17-е, т.к. 14-е место делят сразу две области) среди 24-х регионов Украины по формированию состоятельных ОТГ. Разрыв между 14-м местом по параметру “количество ОТГ” и 21-м по индикатору «количество громад, которые объединились» свидетельствует о том, что для региона характерно существенное расхождение с Перспективным планом, а объединение громад в формате “1+1” часто, по сути, является “налоговой оптимизацией” для центра формирующейся ОТГ. Вместе с тем, за обзорный период в Харьковской области случился прецедент присоединения сельского совета к ОТГ уже после проведения в ней первых выборов – Граковский сельский совет принял решение войти в состав Чкаловской объединенной громады. Также следует отметить, что по данным Минрегиона, в Харьковской области, наряду с Сумской и Житомирской, еще ни разу не проводились выборы старост, хотя сайт облсовета утверждает, что такие выборы проводились в Нововодолажской ОТГ.

5. С другой стороны, есть аспекты децентрализации, в которых Харьковская область лидирует – во-первых, речь идет об отсутствии потенциально несостоятельных громад (с численностью населения до 5 тысяч человек), а, во-вторых, о создании на территории региона 45-ти Центров предоставления административных услуг (больше – только в Днепропетровской области, хотя, учитывая, что ЦПАУ создаются, преимущественно, при райадминистрациях, это “лидерство” напрямую связано с большим количеством районов в области и городов областного значения). Также заслуживает внимания принятие Харьковским городским советом целевой программы “Общественный бюджет (бюджет участия) Харькова на 2018-2021 годы”, в рамках которого уже в следующем году громада получит возможность присоединиться к распределению местного бюджета, и 50 миллионов гривен будут направлены на реализацию предложенных самими харьковчанами проектов.     

6. По децентрализации в сфере образования Харьковская область пока что занимает нижние позиции рейтинга Минрегиона – по сути, особого прогресса за обзорный период не произошло. В области создано 19 опорных школ, две из которых – в ОТГ. Из 746-ти общеобразовательных школ 485 (65%) остаются в управлении районных госадминистраций, 261 (35%) – органов местного самоуправления. В целом по Украине соотношение аналогичное – 68,5% на 31,5%.

7. Похожая ситуация и с децентрализацией в сфере здравоохранения – Харьковский регион остается одним из восьми (вместе с Сумской, Донецкой, Николаевской, Одесской, Винницкой, Львовской и Закарпатской областями), где еще не созданы госпитальные округа. Хотя на сессии Харьковского областного совета в августе была согласована карта деления территории на 7 госпитальных округов, но Кабинет Министров ее по-прежнему не утвердил – возможно, из-за несоответствия округов правительственным рекомендациям (в двух округах население меньше минимально рекомендованного порога в 200 тысяч человек). Де-факто, вопрос «завис» и за осень не решился – возможно, согласовательный процесс активизируется в связи с недавним голосованием парламента за законопроекты «медицинской реформы».     

Антон Авксентьев, кандидат политических наук

Аналитический центр “Обсерватория демократии”   

Материал подготовлен в рамках проекта, реализуемого при финансовой поддержке Европейского фонда демократии (EED) и Правительства Канады 

0

0