Децентрализация и электоральные риски: почему реформа идет так медленно?

Децентрализация справедливо считается важнейшей из пакета “еврореформ”, ведь она кардинальным образом меняет соотношение полномочий государственной власти и местного самоуправления. 30 апреля в Харьковской области пройдут выборы в еще одной новообразованной ОТГ – эстафету Старого Салтова, Мерефы, Чкаловского и Рогани принимает Новая Водолага.

Для области это первый случай, когда объединенная территориальная громада образуется вокруг районного центра. Таким образом, в нашем регионе создано уже 5 ОТГ. Чтобы разобраться, это “всего лишь” или “целых”, и почему их столько, сопоставим ход реформы в регионах Украины.

Региональная специфика

В сравнительном анализе и оценивании публичной политики часто используются разнообразные рейтинги. Результаты, зачастую, не выглядят безапелляционно, остаются вопросы к методологии и незаангажированности, однако СМИ охотно тиражируют выводы подобных исследований.

За последние годы жители Харьковской области привыкли к тому, что наш регион занимает лидирующие позиции в подобных всеукраинских рейтингах. Вероятно, это объясняется как активностью местной власти в информационном пространстве, так и объективными показателями ее работы.

В качестве эксперимента каждый может прописать в google-поиске “Харьковская область лидер”. Полученные материалы будут касаться самых разнообразных сфер – декоммунизация, оздоровление школьников, помощь ветеранам АТО и многое другое. В феврале 2017 года Комитет избирателей Украины в своем рейтинге отвел Харьковской области 1-е место по социально-экономическому развитию, отметив работу главы ХОГА.  

В этом смысле децентрализация является нетипичным примером, где наш регион – в числе аутсайдеров по количеству образованных ОТГ, где уже состоялись первые выборы.

* Источник: http://decentralization.gov.ua/region/item/id/20

Выгоды для громад

Директор харьковского центра развития местного самоуправления Диана Баринова на недавней пресс-конференции подчеркивала, что в регионах с крупными областными центрами громады почему-то создаются менее интенсивно. Но почему из 54 внесенных в Перспективный план формирования ОТГ в Харьковской области добровольно объединились только 10%?

Теоретически, объединение выгодно и для жителей, и для местных руководителей. Громады переходят на прямые отношения с государственным бюджетом (наравне с городами областного значения), оставляют на местах больше собранных на своей территории налогов, да еще и получают из Киева субвенции.

При условии соответствия Перспективному плану (а его разрабатывают областные администрации и утверждают в областном совете), громады оставляют у себя целый ряд налогов и сборов. Наибольшее значение имеет 60%-й ПДФО (налог на прибыль физлиц), плата за землю, акцизный и единый налог.

Суммарно за 2016 год собственные ресурсы объединенных территориальных громад составили 3,25 млрд грн. При этом еще 3,75 млрд грн громадам выделили из центрального бюджета в качестве базовой дотации, образовательной, медицинской и инфраструктурной субвенции. Государство продолжает создавать стимулы для образования ОТГ, и на 2017 год в бюджет заложено уже 9,6 млрд грн субвенций. Вдобавок громады могут заручиться поддержкой кого-либо из западных доноров, поучаствовав в конкурсах на получение грантов.   

Если избранная в громадах власть получает не только больше полномочий по распоряжению деньгами, но и такие дополнительные бонусы, почему процесс создания ОТГ идет так медленно? По мнению премьер-министра Владимира Гройсмана, всему виной – “отсутствие местного лидерства” и “непонимание преимуществ реформы на уровне районов”. Однако этим список возможных причин не ограничивается.   

Добровольно и неохотно

1. Несовершенство перспективных планов

Фактически, планы объединения сформированы “сверху внизу” по специально разработанной методике. Как и все, что спускается по административной вертикали, они могут наталкиваться на неприятие со стороны местных жителей.

2. Конфликты локальных идентичностей

Нередко отношения между соседними селами совершенно не способствуют объединению – многолетняя история конфликтов между условными “Малыми вуйками” и “Великими вуйками” на корню подрывает любые интеграционные процессы. 

3. Экономический расчет

Положение субъектов потенциального объединения может сильно отличаться, и выгоды от образования ОТГ могут быть ассиметричны. Особенно актуальным для Харьковской области этот пункт стал после принятия закона о начислении местным бюджетам ренты за пользование недрами на ее территории. Харьковская область – это несколько десятков месторождений и около 40% всего украинского газа, поэтому некоторым населенным пунктам выгоднее воздержаться от объединения.     

4. Амбиции глав сельсоветов

Формирование ОТГ предполагает, что из нескольких действующих руководителей только один будет избран главой ОТГ, а остальным придется, например, довольствоваться должностью старосты. Властные амбиции и нежелание выступать в качестве младших партнеров отталкивают их от создания ОТГ. При этом до принятия законопроекта №4772 в феврале 2017 года сельские головы выступали в роли вето-игроков и имели возможность существенно замедлить процесс объединения (при отказе хотя бы одного необходимо было вносить изменения в перспективный план на сессии облсовета).    

5. Саботаж на уровне райадминистраций

Конфликт исполнительной власти и местного самоуправления сопровождает украинскую политику все 25 лет независимости. В данном случае блокирование объединения громад для некоторых районных администраций является жизненно важным вопросом, особенно если перспективный план предполагает всего одну громаду в районе, и необходимость содержания РГА отпадает.        

6. Нормативно-правовые барьеры

Вероятно, об этом пункте следует писать в прошедшем времени, так как в феврале-марте 2017 года Верховная Рада приняла ряд законопроектов, существенно упрощающих процедуру объединения громад. В первую очередь, речь идет о законопроектах №4772, №4110, №4742, №5520. Теперь, когда ОТГ могут образовываться на стыке административных районов, а для признания их “спроможними” не требуется согласия всех местных советов, темпы децентрализации должны ускориться.      

Заложники рейтингов

Однако в качестве наиболее важного фактора, тормозящего реализацию реформы, можно выделить электоральную конъюнктуру. Гипотетический глава крупного сельского или поселкового совета оказывается перед “минимаксной дилеммой”: сохранить свою нынешнюю ренту или попытаться увеличить потенциальные личные выгоды (а они, по нашей гипотезе, растут вместе с размером местного бюджета), отправившись на выборы.

Перед аналогичной дилеммой оказываются и вышестоящие элементы пирамиды “искателей ренты”, для которых поражение на локальных выборах в подотчетном районе или области чревато имиджевыми (а в некоторых случаях и кадровыми) негативными последствиями.

Выборы являются стрессом для любой системы. Для бенефициаров сложившегося режима возможны две принципиальных стратегий в отношении выборов в ОТГ:

(а) не способствовать созданию ОТГ и избегать выборов везде, где нет уверенности в победе своей команды;

(б) способствовать максимальному созданию ОТГ, активно не вмешиваться в ход выборов и договариваться уже с победителем.

Стратегии (а) и (б) представляются несовместимыми. По большому счету, “стратегию (б)” можно было бы назвать “российской моделью”, где при институционально высоком уровне местной демократии, власть часто позволяет в конкурентной борьбе определить победителя и затем кооптирует его в систему. Впрочем, такая стратегия невмешательства и селекции позволительна только в ситуации электорального авторитаризма, когда на общенациональном уровне партии власти и режиму ничего не угрожает.   

Однако электоральный контекст современной Украины, и особенно Харьковской области кардинально отличается. Всеукраинский бренд президентской партии власти не пользуется популярностью и обладает высоким антирейтингом. Если на президентських выборах в 2014 году, Петр Порошенко набрал в области 35,3%, то уже в октябре на досрочных парламентских выборах “Блок Порошенко” поддержали 15,2%. Показателен и результат в городе Харькове на местных выборах 2015 года – 6,8%.

В данном случае низкая поддержка всеукраинского бренда является глобальным трендом и соотносится с оценкой политики центральной, а не региональной власти. Однако именно местной власти приходится изыскивать возможности, чтобы с такими негативными стартовыми условиями добиваться результата на локальных выборах в ОТГ.

Как побеждать черными

Если говорить о полярных стратегиях (а) и (б), то в Харьковской области была выбрана, скорее, первая. При этом во всех 4-х случаях (Старый Салтов, Мерефа, Чкаловское, Рогань) конечные результаты для команды администрации были приемлемыми.

Тактические опции, которые существуют у власти, сводятся к админресурсу и – главное – “эффекту отождествления”. В сельской местности традиционно личностно ориентированное голосование преобладает над партийным, особенно в контексте локальных выборов. Результат для партии может обеспечиваться за счет:

(1) выдвижение в качестве кандидатов БПП рейтинговых и узнаваемых местных ЛОМов;

(2) выдвижение кандидатов БПП, которые бы отождествлялись со знаковым “патроном”, обладающим рейтингом, влиянием и узнаваемостью;

(3) беспартийное самовыдвижение команды более-менее “проходных” кандидатов (часто – действующих депутатов местных советов) и последующее образование фракции БПП.

Например, на выборах в Старом Салтове, где основными оппонентами команды администрации была “Волонтерская партия” (что лишний раз подчеркивает снижающуюся актуальность методологической кальки “оранжевые”/”проукраинские”/”демократические” vs. “синие”/”пророссийские” для анализа электоральных и не только противостояний), сработал вариант №2.

Еще на выборах в облсовет 2015 года команде администрации удалось создать мощную команду локальных “патронов” (за счет чего результаты в области были заметно лучше, чем в Харькове). Эти “патроны”, зачастую, являются местными латифундистами, опорой режима для действующей партии власти (отсюда и достаточно “маневренный” партийный бэкграунд). Один из таких – Виктор Зверев, депутат облсовета от БПП, победивший в 2015 году на своем округе с результатом 53,76%.

Именно на отождествлении с “патроном” кандидат на должность поселкового головы Старого Салтова от БПП Эдуард Коновалов смог победить действующего главу Романа Прудникова (ВПУ).

На выборах в Роганскую ОТГ положительный результат был обеспечен за счет кооптации действующего поселкового головы Федора Шевченко, впервые занявшего эту должность в 1980(!) году, а также за счет депутата районного совета от БПП, ректора ХНАУ им. Докучаева Владимира Пузика (примерно треть избирателей ОТГ проживает в студгородке ХНАУ).  

Июльские выборы в Мерефе и Чкаловском оказались менее успешными с точки зрения избранных глав ОТГ, но достаточно удачными в плане конфигурации местных советов. Чтобы понять, насколько эффективно реализовывается выбранная стратегия, достаточно сопоставить результаты команды БПП на выборах в ОТГ с поддержкой всеукраинского бренда партии на парламентских выборах 2014 года. Совокупно на территории Роганской ОТГ эта поддержка была на уровне 14%, в Мерефе – 18,5%, в Старом Салтове – около 15%.

Что касается предстоящих выборов в Новой Водолаге и 6 соседних селах, то есть все основания полагать, что победит на них действующий поселковый глава Александр Есин (в 2015 году выиграл с результатом ~68%). Команда Есина, на отождествлении с ним в самой Новой Водолаге (составляющей две трети новой ОТГ по количеству избирателей), победит в большинстве округов, и, вероятно, областная и районные администрации поддержат фаворитов.     

Таким образом, залогом успеха является:

(1) “точечный” характер выборов, позволяющий концентрировать ресурсы – опыт 2015 года показал, насколько сложнее команде администрации справляться с параллельными выборами;

(2) эффект отождествления с “патронами”/ЛОМами и кооптация в команду действующих глав/депутатов;

(3) низкая явка и личностно (не партийно-) ориентированное голосование избирателей.

К сожалению, обратная сторона медали – крайне низкое количество созданных ОТГ, в которых администрация находит надежную опору и где бы уже прошли выборы. Однако в 2017 году есть все основания ожидать ускорения этого процесса, тем более что у местной власти есть запас “патронов”, а Верховная Рада упростила процедуру образования громад. Соответственно, 2017-й год в Харьковской области вполне может стать временем освобождения децентрализации из плена электоральной конъюнктуры, и нелицеприятная статистика созданных ОТГ для нашего региона заметно улучшится.  

Аналитический центр “Обсерватория демократии”

Материал подготовлено в рамках проекта, реализуемого при финансовой поддержке Европейского фонда демократии

0

0